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陆继忠

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经济学、法学研究者,区域经济、产业经济研究员。从经济与法治的视角探寻中国社会的公平与效率。

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张千帆:关于房屋征收的制度选择与网络民意  

2011-04-06 00:13:14|  分类: 法律评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2011年1月,国务院匆匆发布了房屋征收与补偿条例,主要对条例的第二次征求意见稿进行了修改补充。问题是第二次征求意见稿公布后,产生了较大的社会争议。民众对未来的条例终止“血拆”的期待很高,对负责修订条例的政府部门也产生了无形的压力。近年来,政府“吃力不讨好”的现象屡见不鲜;法律政策的出台不仅没有带来社会喝彩,反而常常招致骂声一片。之所以造成这种现象,根源是出台的政策或法律和社会预期落差太大。要让房屋征收条例发挥良性的社会效用,首先需要了解大多数人对条例涉及的主要政策问题所采取的立场。为此,北京大学人大与议会研究中心和腾讯网评论频道合作,就房屋征收补偿涉及的九个重大问题征求网民意见,每个问题都大致设计了相对保守、激进与温和三种立场并简要说明了各个立场的理由。近两万名网友参与了此次调查,其中多数人对征收条例的期待是值得立法者重视的。


  在进入实体问题之前,首先需要明确这部条例的适用范围,因而我们的第一个问题就是“房屋征收与补偿条例是否应该仅适用于‘国有土地上’的房屋”。条例以“国有土地上的房屋”为名,显示条例将不适用于“城中村”这类城市内的集体土地上的房屋。这种限定的理由是显然的,因为一般的理解是城市土地所有权的性质为“国有”而非私有,因而城市房屋的征收仅涉及房屋的补偿,而不包括房屋下面土地的补偿;农村土地则为“集体所有”,因而农村征收还涉及土地补偿问题,在性质上不能和城市征收混为一谈,而必须通过修改《土地管理法》另行处理。这种理解在法理上或许不错,却极大限制了条例的社会作用,因为当今城市的诸多拆迁暴力恰恰是在条例不拟覆盖的“城中村”发生的。众所周之,拆迁条例修订是2009年底的唐福珍自焚事件启动的,而唐福珍的房子正是建在了成都市内的集体土地上;假如新条例最后连催生自己的个案都触及不到,人民如何会对它满意呢?


  果然,在三个选择答案中,只有11.2%的网民同意新条例应仅覆盖国有土地上的房屋,20%的网民认为应该包括“城中村”这样的城市集体土地上的房屋,而高达68.8%的网民认为条例还应该适用于农村集体土地上的征收。这个结果表明大多数网友认为冲突频发的农村征地问题亟需解决,但是似乎对条例本身的局限性估计不足。农村土地征收涉及土地所有权、国务院的立法权限、耕地保护政策等性质不同的问题,确实已超越这部条例的覆盖范围,因而只有等待《土地管理法》的修改才能解决。当前的上策似乎还是折衷方案,也就是覆盖城市中的集体土地上的房屋,并将名称改为更为顺口的“城市房屋征收与补偿条例”。至于土地补偿问题,其实并非集体土地所特有,国有土地也存在使用权的补偿问题。以下显示,绝大多数网民都认为条例应该将土地使用权纳入补偿范围。事实上,在征收补偿问题上,城乡统一是大趋势,“城中村”的征收补偿至少应参照国有土地上的房屋标准进行,因而不妨在适用过程中将其作为“试点”先行纳入征收条例的范围。


  第二个问题是争议最大的“旧城改造是否符合‘公共利益’”。条例的第一次征求意见稿曾要求危旧房改造获得90%以上的被征收人同意,但是第二次征求意见稿删除了这一要求,引起了不少非议。条例第11条加入了“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案”,但是并没有要求征收决定获得多数同意。调查显示,只有8.8%的网友认为旧城改造符合“公共利益”,35.8%的网友认为相反;高达55.3%的网友则认为,如果2/3以上被征收人同意,可以认定其符合公共利益。这个结果表明绝大多数网民不认同旧城改造自然符合公共利益的立场,大多数网民更认同第一次征求意见稿的做法,也就是要求旧城改造获得被拆迁人的某个超多数同意,作为其“公共利益”的民意保障;否则,由于“旧城区”等概念十分宽泛,必然极易成为地方政府实行“圈地运动”的名目。


  第三个问题涉及政府如何对待征求意见过程中出现的反对意见,尤其是在相当多的意见认为征收不符合公共利益或补偿方案不符合公平原则的时候,政府是否应仍旧决定征收?在这种情况下,只有0.5%的网民认为政府应该照常征收,46.7%的网民认为政府应该直接放弃征收;52.8%的网民则认为不能一概而论,而应该专门召集听证会,并且如果在听证之后仍然决定征收,必须详细说明不接受反对意见的理由,以防征求意见“走过场”。条例第十条只是要求地方政府“组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见”,不仅显得过于笼统,而且征求意见的范围过于狭隘,仅限于补偿方案,排除了征收是否符合“公共利益”等重大问题。这样的规定自然不可能得到网络民意的认同。要顺应民意,新条例在适用过程中必须扩大征求意见的范围并进一步强化征求意见的程序要件,这样才能保证征收是政府在认真考虑反对意见的基础上作出的慎重决定。


  和第一个问题相关,第四个问题是“房屋征收补偿是否应该包括土地使用权价值”。只有2.2%的网民认为不应该包括,31.9%的网民则认为应该包括土地使用权价值,但是无偿获得的划拨土地除外,而高达65.9%的网民认为划拨土地的使用权也应该得到补偿,至多要求被征收人补交当时的土地出让金。这个结果表明高达97.8%的网民都认为土地使用权价值也应该受到补偿,他们之间的分歧仅在于具体的补偿范围。条例第13条规定:“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。”问题在于,城市土地使用权分为自然取得、交纳土地出让金后取得、通过划拨无偿取得等不同方式,而土地使用权的价值未必完全体现在房屋的市场价值之中;譬如北京的四合院面积很大,而房屋往往只占土地面积很小比例,而补偿房屋并不意味着整个四合院获得了公正补偿。因此,当被征收房屋的补偿不包括土地使用权价值时,就需要单独计算和补偿土地使用权价值;否则,征收房屋并收回土地就侵犯了公民财产权。


  第五个问题是“征收决定何时开始生效”,或者说政府是否需要和多数被征收人签订补偿协议之后才能开始征收?条例的第一次征求意见稿曾要求政府和2/3以上被征收人签订补偿协议之后才开始征收,但是第二次征求意见稿和条例终稿都删除了这一要求。我们的调查表明,只有2.2%的网友认为政府作出征收决定之后就可以开始,6.3%的网友赞同第一次征求意见稿的方案;高达91.5%的网友则认为2/3被征收人同意的要求仍然太容易满足,不足以保证被征收人的合法权益,因而政府只有和90%以上被征收人签订补偿协议之后才能开始征收。这个结果至少表明,第一次征求意见稿将多数人签订补偿协议作为征收条件的做法更有利于保障公民财产权,也更容易为绝大多数网民所接受。


  第六个问题涉及政府在被征收人提出行政复议或诉讼期间是否可以强制执行。新条例的一个进步是明确了“司法强拆”原则,但是都没有明确规定行政复议和诉讼期间是否中止执行。只有0.9%的网民认为政府可以在诉讼期间强制执行,46.6%的网民认为相反,而52.5%的网民则认为政府在诉讼期间一般不得强制执行,但是国防设施紧急需要的情况除外。由此可见,超过99%的网民反对在复议和诉讼期间强制执行,除非遇到极其特殊的情况。政府宜根据多数民意,在实施条例过程中遵循复议或诉讼期间不强制执行的基本原则。


  下一个问题涉及房屋征收由哪一个机构强制执行。条例第25条的规定是由地方政府“申请人民法院强制执行”,但是如果司法确认了征收的合法性,最后究竟是由司法还是行政强制执行?调查表明,行政执行的选项仅得到3.7%的网民支持;34.4%的网友认为应由身份相对超脱的专门执行机构,而高达61.9%的网友主张由法院机构负责强制执行。这个结果表明大多数网民对政府强制执行征收决定的不信任,因而有必要明确规定司法强制执行;即便规定由政府委托的实施机构强制执行,也有必要详细规定该机构的组成、程序、权力范围、法律责任等事宜。


  第八个问题是“非因公共利益进行的城市改造应该遵循什么程序”。条例第一征求意见稿第40条曾涉及这一问题,但是由于措词等方面不当而饱受非议,后来被删除。其实该问涉及一条基本原则,即强制征收应该是例外,通过市场交易达成的自愿开发改造应该是规则;譬如旧城改造完全可以由居民和开发商自由协议完成,而没有必要通过政府强制干预。然而,对于不涉及紧迫的公共利益而又对多数居民有利的工程,少数人是否可以阻碍多数人实现改善居住条件的愿望?多数人或开发商是否可以通过申请法院强制执行等手段,强迫少数人搬迁?调查显示,高达71%的网友认为这种情况应遵循完全自愿的原则,开发商不得强制;只有1.6%的网友认为,如果2/3以上住户同意并签订补偿协议,开发商可以向法院申请强制执行,而27.4%的网友认为这个比例提高到90%之后可以申请强制执行。总的加起来,只有不到30%的网友认为非因公共利益的城市改造可以变相借助国家公权力完成。多数网民表达的反对立场或许过于理想主义,但至少体现他们高度尊重公民对私有财产的自由支配权。我们据此认为,新条例在执行过程中应严格按照非因公共利益进行的城市改造遵循公平、自愿等原则,尤其要避免所有城市改造或开发都允许政府征收的计划思维误区。


  最后一问涉及条例第二次征求意见稿是否需要以及如何进行修改。由于条例是建立在该稿基础上修改而成,网络意见对新条例也有直接的借鉴意义。只有9.3%的网友认为该征求意见稿能成功防止“血拆”,应该立即执行;27.6%的网友认为需要召开立法听证会进一步修改征求意见稿,而高达63.1%的网友认为国务院无权处置公民财产权,应由全国人大或常委会制定立法规定房屋征收与补偿。加在一起,超过90%的网友认为现行方案不足以防止“血拆”。


  这个结果应该为中央决策者敲响警钟。如果绝大多数网民对条例的规定并不满意,如果条例的实施并不能成功防止“血拆”,今后如何向人民交待?更重要的是,现在“亡羊补牢”或许还来得及,因为条例在实施过程中还有一定的变通余地。要有效防止拆迁暴力冲突、保证中国社会的长治久安,今后应如何解释和适用条例对以上一系列重大问题的规定?这是一个值得执政者乃至整个中国社会认真对待的问题。



来源: 共识网-《领导者》总第38期(2011年2月)
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